高强部长在全国城市社区卫生工作会议上的总结讲话

按：今年6月19-20日，国务院在四川成都召开了全国城市社区卫生工作会议。吴仪副总理出席会议并作重要讲话。会议深入贯彻党的十六届六中全会精神，总结工作，交流经验，进一步统一思想，明确任务，落实政策措施，促进城市社区卫生事业持续健康发展。高强部长对会议作了总结，现刊发他的总结讲话，供各地深入学习。

在全国城市社区卫生工作会议上的总结讲话

卫生部部长   高强

（2007年6月20日）

受吴仪副总理委托，我代表国务院城市社区卫生工作领导小组作会议小结。

这次全国城市社区卫生工作会议，是国务院召开的一次重要的会议。会前，吴仪副总理考察了多个地区的社区卫生服务情况，针对存在的问题和需要进一步研究制定的政策措施，专门召开国务院城市社区卫生工作领导小组会议，进行了深入的研究，为这次会议作了充分的准备。

会议期间，吴仪副总理发表了重要讲话，从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，全面总结了近两年来全国社区卫生工作取得的进展和成效，高度概括了城市社区卫生发展中取得的基本经验，也深刻分析了当前工作中存在的突出问题，提出了进一步加快社区卫生发展必须要做好的几项重要工作，对各级政府和有关部门提出了明确要求。与会同志们对吴仪副总理的重要讲话进行了认真的讨论。大家一致认为，吴仪副总理的讲话高屋建瓴、言简意赅，对成绩的估计实事求是，对问题的分析恰如其分，布置的工作重点突出，提出的政策措施切实可行。大家一致表示，最近几年来，在党中央、国务院领导下，吴仪副总理为推动卫生改革与发展倾注了大量的心血，我国的公共卫生、农村卫生和社区卫生面貌都发生了巨大的变化，城乡群众亲身感受到党和政府的关怀。今后，要按照吴仪副总理讲话精神，进一步加快社区卫生发展，加强公共卫生体系建设和农村卫生体系建设，努力建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，研究探索我国医疗卫生体制机制改革，切实维护广大人民群众利益。

会议期间，成都、北京等6个地方政府介绍了他们发展社区卫生的经验，还有15个地方作了书面发言。各地介绍的经验各有特色，互有侧重，工作有力，效果明显。与会同志还参观考察了成都市的社区卫生服务情况，感到很受启发。各地在发展社区卫生工作中有一个共同的特点，就是从实现人人享有基本医疗卫生服务的目标出发，全心全意地维护人民群众的利益，千方百计地减轻居民的负担，实实在在地为居民做好事、解难事，并取得了明显的成效。我听了大家的发言，有以下几点体会。

第一，人心齐，泰山移。去年，国务院印发《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》以后，各级政府和有关部门认真学习贯彻国务院的文件精神，对于发展社区卫生服务的基本原则、指导思想、目标任务等重大问题取得了高度一致的认识。大家从爱民、利民、为民、便民出发，同心协力，为促进社区卫生发展制定了一系列政策措施，形成了政府领导、部门协作、社会参与、群众支持的良好工作格局。政府是一个整体，而部门工作是政府工作的一部分，大家的目标都是完成党委和政府确定的工作任务。虽然部门之间有分工，但必须密切合作，相互支持，形成合力。任何一项政府工作，都需要政府各相关部门同心协力，共同完成。我们在发展社区卫生和农村卫生过程中形成的这种良好的工作机制应该长期坚持下去。

第二，各级党委和政府将维护人民健康摆上了非常突出的位置。从这次会议上各地交流的情况可以看出，各级党委和政府为发展社区卫生积极开动脑筋想办法，增加投入，转变机制，切实维护人民利益，充分体现了各级党委和政府认真落实立党为公、执政为民的宗旨和以人为本的科学发展观，把维护人民健康、解决群众高度关注的切身利益问题摆上了非常重要的位置，为发展卫生事业，努力改善民生，共同建设和谐社会创造了坚实的基础。

第三，探索创新是解决困难的必由之路。在发展社区卫生服务的过程中，各地必然会遇到这样那样的问题，有关部门在一些具体的政策措施和方法上也难免会有一些不一致的地方。面对这种情况，是等待观望，还是积极探索？各地成功的经验是敢于迎难而上，敢于改革创新，敢于做过去没有做过的事。在探索创新的过程中，各地积累了宝贵的经验，取得了良好的效果，证明探索是成功的，创新是有效的。

下面，我就如何贯彻落实这次会议精神，再讲几点意见。

一、正确认识社区卫生发展面临的形势

1997年，党中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》，提出改革城市卫生服务体系，发展城市社区卫生服务，到现在已经整整10年了。坦率地说，十年前中央提出的要求到现在还没有完全落实，社区卫生总体上发展不快，服务体系不完善，服务功能不到位，政策措施不落实，社区卫生服务的优越性和重要作用还没有充分发挥出来。

大家在讨论中说，全国社区卫生发展真正步入快车道是最近三年的事。胡锦涛总书记、温家宝总理专门为社区卫生工作作了重要批示。胡锦涛总书记在去年的第三十五次政治局集体学习会议上明确要求大力发展社区卫生服务。温家宝总理明确提出要把发展社区卫生服务作为政府工作的重点之一。吴仪副总理在抓好公共卫生建设、新型农村合作医疗和农村卫生服务体系建设的同时，狠抓了城市社区卫生服务这个基础环节，明确提出了一系列重要政策措施，连续召开全国城市社区卫生工作会议。中央领导同志都把发展社区卫生服务作为构建新型城市卫生服务体系的突破口和关键环节。各地认真贯彻落实中央的部署和要求，加快社区卫生发展的步伐。

但是，就整体而言，全国的社区卫生服务的水平还不高，体系还不完善，功能还不健全，政策措施还不够落实，社区卫生服务的重要作用还没有充分显示出来。大家对社区卫生服务中存在的问题归纳为以下几点：一是服务质量不高，二是服务功能不齐全，三是高素质人员不足，四是缺乏必要的设备，五是政府投入机制不健全，六是缺乏规范科学的考核评价体系。

因此，我们对已经取得的成绩不能估计过高，要正视存在的问题，要看到今后艰巨的工作任务。在发展社区卫生工作中，创造外部环境需要花很大的气力，而加强内部管理和提高质量素质需要下很大的功夫。外部环境主要涉及政府制定宏观政策，内部管理则要涉及每一个单位的规章制度、工作规则，涉及每一个工作人员的思想、道德、文化、技术等各个方面的基本素质。对这一点，各级卫生部门要有充分的认识。《指导意见》明确提出了“十一五”期间社区卫生服务的发展目标，实现这个目标还有两年多的时间，需要我们做大量的工作，付出更多的努力。希望各级政府按照吴仪副总理讲话的要求，以这次会议为起点，统一组织，周密部署，制定措施，落实政策，齐抓共管，形成合力，加快全国的社区卫生发展，努力实现工作目标。

二、理清对几个关键问题的认识

（一）关于城市卫生发展的基本思路。目前，看病难是广大群众高度关注、反映比较强烈的一个突出问题。看病难主要表现在两个方面：一是由于看病费用高，相当一部分群众支付不起高额医疗费用，导致了看病难；二是患者到大医院就医，拥挤排队，人满为患，造成了看病难。解决这个问题，有两个思路：一是加快城市大医院的发展，满足群众的医疗服务需求；二是加快社区卫生发展，完善社区卫生服务体系，采取釜底抽薪的办法缓解大医院面临的压力。哪种办法更符合中国国情，更符合我国经济发展水平和群众承受能力呢？我认为是后者。从医疗实际需求来看，去年全国医院诊疗人次数为24亿人次，其中，住院人数只占3%，相当多的常见病、多发病患者到医院就医。为什么会出现这种情况，主要是社区的医疗服务水平不高，不能取得群众的信任。对目前社区卫生服务存在的不足，我们应该承认。但是，不能因此而对城市社区卫生发展思路发生动摇。城市卫生发展的方向应该是加快社区卫生发展，不断改善服务质量和水平，努力实现“小病进社区，大病去医院”的目标。如果依靠发展大医院解决群众的看病就医问题，“全国人民奔协和”，看病难的问题恐怕长期难以解决。从建设资金来看，发展大医院需要投入巨额资金，这些钱从哪里来？一是靠政府投入，二是靠医院自筹。目前政府的财力难以筹集大量资金发展大医院，多数医院靠自筹资金发展，而最终由医疗服务收费补偿，必然进一步加重群众负担，加剧看病贵。从群众支付能力来看，到大医院就医必然费用高。如果到大医院找名医看小病，不仅增加医疗负担，也是一种资源浪费。从服务功能来看，我们提倡开展防治结合、预防为主的服务，社区卫生“六位一体”的功能，不仅体现了这种要求，而且通过加强疾病预防控制，减少疾病发生，也可以有效缓解看病难问题。现在，有些地区的社区卫生服务已经在合理分流病人方面发挥了越来越大的作用，有效缓解了大医院的压力，一些常见病、多发病回归社区，大医院可以集中精力收治疑难重症病人，这是一种科学的医疗资源配置。因此，在现阶段解决群众看病难问题的根本途径不能依靠大医院的发展，而应该立足于加快社区卫生的发展，完善机制，健全体系，加强人才培养，提高服务质量，实现因病施治，合理分流病人。

（二）关于卫生发展的基本目标。医疗卫生问题是世界各国面临的共同难题，无论是发达国家，还是发展中国家，都没有完全解决好。美国的人均医疗卫生费用已经达到5700多美元，比我国人均高70多倍，但群众仍不满意。英国的国民医疗费用全部由政府预算支付，群众全部实行免费医疗，但患者做一次大型设备检查或住院动手术要等几个月，群众也很不满意。中国的卫生发展不能照搬发达国家的模式，必须从我国基本国情出发，走中国特色的卫生发展道路。中国卫生发展的首要目标应该是实现人人公平享有基本卫生保健。政府有责任、有义务通过制订规划，加大投入，加强监督，发展公共卫生和基本医疗服务，为群众提供公平可及的基本卫生保健。为了实现这个目标，卫生工作必须坚持以农村为重点，以城市社区为重点。如何实现人人享有基本卫生保健目标，社会上也有两种不同的思路：一是国家应着力于建立城乡一体化、覆盖全民的医疗保险制度，对医疗服务可以放开由市场发展；二是发挥政府主导作用，建立不同形式、不同水平的医疗保险制度，包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城市居民基本医疗保险以及对困难群体的医疗救助等。同时，大力发展基本医疗卫生服务体系，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。我认为第二种思路比较符合中国国情。由于我国在相当长的时间内，城乡经济发展和居民收入存在很大差距，要建立全国统一的城乡一体化的医疗保险体系是很困难的，只能根据不同人群的收入水平，建立覆盖城乡居民、不同形式、不同水平的复合型医疗保险体系。在这种情况下，如果将医疗卫生服务放开由市场发展，医疗卫生费用将更加难以控制，群众看病就医会更加困难，医疗保险也难以支付。从中国国情出发，目前我们只能坚持两条腿走路：一方面，要积极发展不同形式的医疗保险，尽快覆盖到城乡居民；另一方面，政府要积极支持公共卫生和基本医疗服务的发展，包括农村卫生和社区卫生的发展，为群众提供优质、低价的服务。

（三）关于改革医疗卫生机构收支管理机制。改革医疗卫生机构收支管理机制，是纠正一些医疗卫生机构存在趋利行为、维护公益性质、忠实为群众服务的关键措施。目前，医疗卫生机构的收支管理机制是“以药养医、鼓励创收，收入归己，自行支配。”这种机制的直接后果是导致医疗卫生机构盲目创收、追求经济收益，影响群众利益，必须进行改革。改革的主要措施，一是增加政府投入，保证医疗卫生机构必要的开支，维持正常运行，使医疗卫生人员的主要精力转移到为群众提供良好服务上来；二是加强收入监管，实行收入上缴，与人员分配脱钩，以纠正盲目创收的倾向。这个机制简单地说，就是收支两条线。有些同志对此有些疑虑，担心收入是软指标医院完不成，而支出是硬指标，政府必须保证，可能又回归大锅饭、养懒人、降低服务效率。我认为这种担心是不必要的。实行收支两条线，并不是单位收多少就缴多少，也不是支多少就拨多少。政府必须对医疗卫生机构科学核定收支。一是根据医疗卫生机构的人员、条件，合理确定应完成的服务数量，核定人均门诊和住院费用标准，依此确定医疗机构应该完成的服务收入。二是科学核定医疗卫生服务机构的各项开支，包括人员工资、业务经费和发展支出等。三是实行收支挂钩，在医疗机构完成核定任务的情况下，超收要上缴，不足部分由政府补助。如果单位超额完成服务任务，应给予适当奖励；没有完成服务任务，应适当扣减支出。同时，医疗机构内部要改革分配制度，在政府核定的工资总额之内，拉开收入档次，体现多劳多得、优劳优得，调动医务人员积极性。实行这个办法，既可以控制医疗卫生机构盲目追求经济收益的倾向，减轻群众负担，又可以调动医务人员的积极性，有效避免养懒人、吃大锅饭的问题。

（四）关于财政补助方式。目前，政府补助方式主要有两种：一是补供方，即补贴医疗卫生机构；二是补需方，即直接补贴给群众。哪一种方式好，大家有不同的意见。有的主张应该增加对供方的补助，保证医疗卫生机构合理开支，有效控制服务费用；有的主张增加对需方的补助，直接补贴群众参加各种医疗保险，逐步减少对供方的补助。我认为，在当前情况下，补供方和补需方都是有效的方式，两者不能互相排斥，应该因事制宜，适合补需方的就补需方，适合补供方的就补供方。对于公共卫生服务，应该直接补给农村卫生机构、社区卫生服务机构和疾病预防控制机构，免费为群众提供服务，并核定服务数量和质量，建立考核机制。对于新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，政府可以直接补助农民和城市居民参加。对于医疗服务机构，政府也应该增加补助，保障群众享受低价的医疗服务。因为现阶段农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的筹资水平和保障能力都比较低，如果对医疗机构不增加补助，不能有效控制医疗费用，医疗保险也难以维持下去。因此，今后政府的补助还是应该兼顾供方和需方两个方面，既要增加对需方的投入，逐步提高医疗保障能力；又要适当增加对供方的补助，有效控制医疗费用，两者缺一不可。这是现阶段我国的国情所决定的。

（五）关于衡量社区卫生服务发展的标准。对于衡量社区卫生服务发展，各地已经制订了很多标准，如覆盖范围、服务质量、经费投入、服务功能等。我建议，当前还应把服务数量作为一项重要标准，这是一个综合性的标准。因为社区卫生的服务范围、服务条件、服务质量、人才水平、投入多少等，最终都需反映到服务数量上。如果服务量太少，说明服务质量低，群众不信任，发挥不了作用，也不可能持续发展。也可以说，没有服务质量就不可能增加服务数量；没有服务数量也不可能体现服务质量。要通过提高服务水平，改善服务质量，加大宣传力度，提高居民信任程度，逐步扩大社区卫生服务机构的服务数量。社区卫生服务机构要坚持预防为主、防治结合，通过转变服务理念和服务模式，开展上门服务，提供家庭服务，逐步增加服务数量，使社区卫生服务发挥越来越大的作用。

（六）关于构建和谐医患关系。当前，由于种种原因，医患关系比较紧张，主要是群众对医院的服务意见较大。相比之下，社区卫生服务中的医患关系普遍较好，医疗纠纷很少，医患关系比较融洽。究其原因，与社区卫生的服务理念和服务模式有关。我们应该认真总结社区卫生服务中构建和谐医患关系的经验，探索规律，组织推广，在医疗卫生服务中真正做到医生视病人为亲人，患者视医生为朋友，逐步在全国医疗卫生系统普遍建立起这种和谐的医患关系。

三、需要认真抓好的几项重点工作。

吴仪副总理在讲话中，对当前需要重点加强的几项工作，提出了全面、系统的要求，我们要认真贯彻执行。在此，我再强调几点：

第一，尽快制定社区卫生服务发展规划。各级政府要根据当地的服务人口、健康状况、年龄构成、性别分布以及医疗卫生人员状况等，尽快制定出切实可行的社区卫生服务发展规划。要明确设立社区卫生服务机构的数量，包括改建或新建，政府办或社会办。对于服务功能、服务条件、服务数量与质量和人才队伍建设等，都要通过规划确定下来。

第二，加强人才队伍建设。各地要高度重视社区卫生人才队伍建设，采取多种方式，补充、吸收高素质人才。一是加强对现有医务人员的培训考核，尽快提高水平，适应工作需要；二是吸引大学毕业生和退休的医生到社区工作，补充高素质人才；三是组织医院的医生和预防保健机构的人员进社区服务，建立密切的合作关系。只有尽快提高社区卫生人员素质，才能推动社区卫生服务的可持续发展。

第三，保障社区卫生服务机构必要的经费。吴仪副总理在讲话中，对保障社区卫生机构人员经费和工作经费，提出了明确要求。希望各地按照吴仪副总理的要求，认真研究，积极协商，合理安排，保证社区卫生服务机构的经费需求。同时，要严格加强监管，把政府增加的投入体现到减轻群众负担上，落实到改善卫生服务上。

第四，积极推进医疗保险进社区。这是吴仪副总理在讲话中多次强调的一个问题，希望各级地方政府组织卫生和劳动保障部门共同研究。对基本具备医疗保险定点条件的社区卫生服务机构，应尽快纳入医疗保险范围。社区卫生服务具有方便、快捷、安全、廉价等特点，深受群众欢迎，不能因为医疗保险问题而挫伤群众的积极性。同时，社区卫生服务对于降低医疗服务费用，提高医疗保险支付能力也具有重要作用。目前，国务院正在推动城镇居民基本医疗保险试点，这是推进医疗保险进社区的良好契机。希望大家抓住机遇，解决好这个问题。

第五，严格对社区卫生服务的监督管理。要严格对社区卫生服务机构、服务人员和技术服务项目的准入管理，建立考核评估制度和淘汰制度。凡是达不到标准要求的机构和人员，要及时退出。要加大对社区卫生服务机构的日常监管，保障方便群众，安全服务。这对于维护社区卫生服务的信誉，增加群众的信任度和满意度都是至关重要的。

第六，鼓励体制机制创新。目前，各地在改善服务、激励人才、医疗保险、经费投入、医院合作、严格监管等方面，积极探索，创新机制，健全制度，取得了明显效果。我们要坚持实践是检验真理的唯一标准，坚持从实践中来，到实践中去的工作方法，凡是有利于社区卫生发展的，凡是有效维护群众利益的，凡是受到群众欢迎的政策措施，都应该鼓励开展试点，积极探索。希望各地政府认真总结推广好做法、好经验，逐步完善有关政策。

发展社区卫生服务，卫生部门肩负着繁重的责任。各地卫生行政部门要主动研究，积极探索，协调协商，争取支持，切实把发展社区卫生服务作为城市卫生工作的重中之重，放在重要的位置上来抓。要把发展社区卫生服务作为改革城市卫生服务体系、缓解群众看病难、看病贵问题的一项基础性工作，主要领导要认真抓、直接抓，抓紧、抓细、抓好。通过发展社区卫生服务，影响和带动医院的改革、管理和发展，把公共卫生、农村卫生、社区卫生、医院服务等各个方面，都改革好、发展好、管理好、建设好，使全国医疗卫生体系成为人民满意、政府放心、社会称道的服务行业，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

大家回去后，要将吴仪副总理重要讲话和会议精神及时向党委和政府汇报，研究提出本地区发展的目标和政策措施建议，全面部署并扎实推进社区卫生工作，促进社区卫生更好更快地发展，以优异成绩迎接党的十七大召开！